车辆违法行为未处理交通管理机关不予 颁发检验合格标志是否构成行政不作为

  案情:原告吴某诉被告某市公安交通警察支队行政不作为一案，原告起诉的理由是自己私有的一辆小型轿车，按照被告指定车辆检查场所进行了检测，各项指标都合格，但在申请被告发放车辆检验合格标志时，被告以吴某的车辆违章行为没有处理为由拒绝发放，吴某要求被告立即发放车辆检验合格标志，以使车辆进行正常的年审。

被告针对原告的起诉，提出答辩意见是原告申请发放车辆检验合格标志前有30多次交通违法行为未处理。根据公安部《机动车登记规定》第四十条规定，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕后，方可申请发放机动车检验合格标志，而原告的车辆在申请前30余次违法行为未得到处理，所以，无法为原告发放机动车检验合格标志，被告不存在行政不作为，应当驳回原告的起诉。

分析：第一、颁发机动车检验合格证标志行为系公安机关交通管理部门的行政职能。《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”该条明文规定了发放机动车检验合格标志行政行为是公安机关交通管理部门的行政职能，属于行政许可事项，同时该条也规定了在发放机动车检验合格标志前必须进行安全技术检验，只有符合机动车国家安全技术标准的，才能发给检验合格标志，机动车安全技术检验行为是一种民事行为，是发放检验合格标志行政许可行为的前置行为，在机动车检验行为中，任何单位不得设定附加条件，机动车所有人申请的，凡有资格对机动车进行安全技术检验的机构（须经有关行政机关认证）必须受理，并对该车进行检验，符合国家安全技术标准的，出具相应的检验证明，行政机关依据检验合格证明，发给车辆检验合格标志。

第二，车辆道路交通安全违法行为的处罚行为与发放检验合格标志行政许可行为系两个独立的具体行政行为。公安部发布的《机动车登记规定》第四十条规定：“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月向登记地车辆管理所申请检验合格标志。申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕，申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证，机动车交通事故强制保险证，机动车安全技术检验合格证明。”从该条立法本意不难看出，机动车道路交通安全违法行为处理完毕是颁发该车检验合格标志行政许可行为的前置行为，现在公安机关交通管理部门记录车辆违法行为有两种形式，一种是现场执法过程中，发现车辆违法；另一种形式是通过安装固定或流动的摄影器材，记录下违法车辆的信息。前一种查处违法车辆基本上都能够按照行政处罚法规定程序及时作出具体行政行为，而后一种形式由于在送达违法车辆告知书、当事人地址不详和车辆所有人不知情等情况，行政机关不能及时作出行政处罚，导致车辆所有人在审验车辆时才发现存在违法记录，致使该车不能进行正常的年审，为此发生行政争议，且社会反映比较强烈，也容易形成诉讼。

第三，规章可以在上位法设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”公安部发布的《机动车登记规定》属部门规章，其制定依据为上位法《中华人民共和国道路交通安全法》及实施条例，该规定第四十条对公安机关交通管理部门颁发机动车检验合格标志作出具体操作规程，规定机动车所有人在申请前应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕，否则不予核发检验合格标志，本案中吴某所有的机动车违法监控记录30余次，这些违法行为记录是否真实，是否应当受到行政机关的行政处罚，不是申请颁发检验合格标志行政许可行为所要审查的内容，而应该是行政处罚程序中应当确认的内容，公安交通管理部门交通技术监控记录资料可以作为行政处罚的证据使用。《道路安全法》第一百一十四条规定“公安机关交通管理部门依据交通技术监控记录资料可以对违法机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定予以处罚。”所以，公安部《机动车登记规定》依据上位法设定了具体实施意见，即先处理完毕车辆交通安全违法行为和交通事故，方可再申请车辆检验合格标志。综上所述，机动车所有人在车辆违法和交通事故没有处理完毕的情况下，可以依据机动车安全技术检验合格证明申请公安机关发放车辆检验合格标志。